El exministro Mauricio Cárdenas acaba de publicar 'Cómo avanza Colombia'.
Fragmento del libro 'Cómo avanza Colombia' del exminsitro Mauricio Cárdenas.
Cuando hablamos de cambios transformadores no necesariamente nos referimos a megarreformas o a inversiones billonarias. Muchas veces se trata de ajustes pequeños, pero que impulsan a su vez otros cambios. Es decir, los puntos de quiebre o de inflexión pueden ser imperceptibles a primera vista. Solo con el tiempo se aprecia su verdadera dimensión.
Un buen ejemplo de la forma como puede acelerarse el desarrollo tiene que ver con el nivel de debate de las decisiones gubernamentales. Si hay algo que ayude a la prosperidad económica es la democracia –no solo entendida como la escogencia de gobiernos por medio de elecciones transparentes y las garantías para la oposición, sino también como la discusión abierta de los asuntos públicos–. Muchas veces, esto no requiere grandes reformas –como la adopción de una nueva constitución–, sino de pequeños cambios en las prácticas y costumbres, es decir, en la manera como se hacen las cosas.
Un ejemplo ilustra bien esta idea. Hasta hace poco era muy frecuente que los gobiernos expidieran decretos o resoluciones sin previo aviso. Era común y aceptable. Algunos iban más allá y pensaban que era conveniente, pues era mejor que las decisiones no se consultaran o discutieran con los interesados –que “dieran sorpresas”–. Esto ya no es así, pues el proceso de ingreso a la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (Ocde) hizo ver que lo conveniente es darle un amplio debate a cualquier decisión, por pequeña que parezca. En las sociedades más avanzadas, los gobiernos deben publicar los borradores de sus iniciativas y reservar un tiempo prudencial para su discusión. En otras palabras, los interesados y afectados deben tener la posibilidad de reaccionar y ser escuchados. Si se consulta abiertamente con todos los interesados, se elimina el riesgo de que la decisión sea cooptada por un solo grupo de interés. Entre más abierto sea el proceso de toma de decisiones, mejores serán sus resultados. Esto contribuye a fortalecer la democracia. (...)
Tras casi una década de trabajo minucioso y dedicado, con alto nivel de detalle técnico, Colombia cuenta hoy con en un Estado mejor organizado, con reglas de juego más claras y modernas. Todo esto se debe al proceso de acceso a la Ocde.
Cuando en enero de 2011 el presidente Juan Manuel Santos expresó la intención formal de adherir a la Ocde, muchos líderes de opinión levantaron las cejas y expresaron dudas sobre las posibilidades de que el país pudiera cumplir un objetivo tan ambicioso.
La Ocde era –y en muchos sentidos todavía lo es– una organización muy poco conocida en nuestro medio. Tal vez la única excepción eran las pruebas Pisa, que realiza para comparar el desempeño académico de jóvenes de 15 años en varios países, en los que se incluye desde 2006 a Colombia. También es cierto que al representar a los países más avanzados, la Ocde es percibida como una organización que defiende los intereses del poder económico mundial. Todo esto era lo que seguramente pesaba en los sectores de izquierda que se opusieron -y que, por cierto, todavía se oponen-.
Fundada en 1961, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (Ocde) busca que sus miembros adopten las mejores prácticas en todos los campos relevantes para el progreso social y económico de las naciones. De hecho, su lema es: ‘Mejores políticas para una mejor vida’. Su trabajo está estructurado alrededor de comités y grupos –cada uno encargado de un área de política en la que participan los expertos de los diferentes países–. Más que ideologías, lo que se valoran son las experiencias y la evidencia sobre lo que ha funcionado –y lo que no– en las naciones que integran la Organización.(...)
Pero no solo se trata de aprender de los mejores y poner en sintonía nuestras instituciones con las de los países que más bienestar han logrado. Ser parte de la Ocde también le da a nuestro país un papel cada vez más relevante en el contexto internacional, pues nos convierte en una nación con voz, capaz de contribuir, con nuestras propias experiencias y perspectiva, a la solución de problemas que aquejan a todas las naciones.
El proceso de adhesión de Colombia a la Ocde se dividió en dos fases. La primera tuvo lugar entre 2011 y 2013. Catalina Crane –alta consejera para la Competitividad y la Gestión Público-Privada de la época– y Gustavo Adolfo Carvajal, entonces embajador de Colombia en Francia, lideraron el acercamiento.
El primer paso fue la firma de algunos de los acuerdos internacionales más importantes de la Organización, como la Convención contra la Corrupción en Transacciones Comerciales Internacionales, la Declaración sobre Inversión Internacional, la Convención de Asuntos Fiscales y la Declaración sobre Crecimiento Verde. Adicionalmente, nuestro país fue invitado a participar como miembro permanente en los comités de inversión, de competencia y de anticohecho, claves para la organización.
Pero el verdadero hito se dio en mayo de 2013, cuando la Ocde nos invitó formalmente a iniciar el proceso de acceso. Esto ocurrió cuando la Organización ya estaba familiarizada con Colombia, y existía una ventana de oportunidad para el ingreso de nuevos países a la organización.
Esta segunda parte del proceso fue aún más retadora: Colombia debía obtener luz verde en 23 comités que evaluarían "la voluntad y la capacidad" del país para implementar reformas en línea con las recomendaciones y principios de la organización. Educación, estructura regulatoria, gobierno corporativo de las empresas estatales, comercio y política ambiental fueron algunos de los temas abordados en estos comités. Cada uno expidió un reporte con recomendaciones acerca de lo que el país debía hacer para ponerse en sintonía con los estándares de la Organización.
La mayoría de los temas señalados no eran nuevos. Se trataba, incluso, de asuntos que se habían intentado reformar sin éxito en el pasado, pero que, puestos alrededor de un objetivo como el acceso a la Ocde, tomaban una nueva dimensión. No hay duda de que el proceso motivó y dinamizó muchas decisiones que de otra forma habrían tenido que esperar años.
Mathias Cormann, nuevo jefe de la OCDE.
La lección es que un objetivo ambicioso puede servir para impulsar cambios que individualmente son difíciles de lograr. Toda reforma, que por definición cambia el statu quo, enfrenta obstáculos políticos. Pero si hay un gran propósito detrás, que motiva y anima, las cosas se facilitan. También es cierto que lo que en el pasado se había considerado poco prioritario y aplazable, tomaba mayor relevancia una vez convertido en condición para el acceso a la Ocde. Sin embargo, esto no significa que el trámite haya sido fácil, pues toda reforma genera reacciones -y mucho más en un ambiente político tan polarizado como el que ha caracterizado a Colombia en los últimos años-.
Obtener el visto bueno de los 23 comités tomó cuatro años. En mayo de 2018, antes del cambio de gobierno, la Ocde invitó formalmente a Colombia a ser el miembro 37 de la organización. Pese a que en campaña el candidato Iván Duque expresó cierto escepticismo sobre el ingreso de Colombia a la organización, como presidente mostró gran interés.
En noviembre de 2018, el Congreso aprobó el acuerdo de adhesión y en abril de 2019, el acuerdo de privilegios e inmunidades para miembros de la organización. Entre 2019 y 2020, la Corte Constitucional declaró exequibles los dos acuerdos. Y, finalmente, en abril de 2020, el presidente Duque depositó el instrumento de acceso ante la Ocde, formalizando así la membresía de Colombia. (…)
Ser miembros de la Ocde ofrece beneficios intangibles, asociados con el prestigio que representa haber sido admitidos a una organización exigente y de altos estándares. Este es el tipo de información que pesa en las decisiones empresariales. Estar en la Ocde representa un sello de calidad que puede inclinar la balanza a favor de un país. En el momento de comparar oportunidades, un inversionista tiene en cuenta estos criterios.
Tal es el caso, por ejemplo, de la financiación de infraestructura que discutimos en el capítulo anterior. Buena parte del capital para el desarrollo del programa de infraestructura debe venir del exterior. Algunos inversionistas institucionales europeos -como los fondos de pensiones y las compañías de seguros- tienen estrictos reglamentos que no permiten asignar recursos de sus portafolios a países que no sean parte de la Ocde. Por ello, no es sorprendente que al país haya llegado un mayor volumen de capitales internacionales para invertir en estos sectores.
Como lo reconoce la propia Dirección de Crédito Público del Ministerio de Hacienda, el acceso a la Ocde también tuvo impacto positivo en las oportunidades de financiamiento del Gobierno nacional. El mercado de bonos públicos denominados en pesos colombianos (conocidos como TES) ha sido mayormente local, pero a partir de 2014 -con la recuperación del grado de inversión, sumada a otras reformas regulatorias y tributarias- empezó a tener participación internacional. Al principio, los participantes eran unos pocos fondos, exclusivamente norteamericanos. Sin embargo, desde 2018 se ha observado una diversificación en los tenedores de estos bonos y el ingreso activo de inversionistas europeos. Entre 2018 y 2020, la participación de estos últimos -que llegó a representar 45 % del total- superó la de los norteamericanos. Si bien no se puede establecer estrictamente una causalidad con el ingreso a la Ocde, no hay duda de que los inversionistas europeos le dan un mayor peso específico a que el país sea miembro de la Organización.
Pero, más allá del efecto sobre la inversión, lo cierto es que, por cuenta del ingreso a la Ocde y de los procesos de reforma emprendidos, haremos mejor las cosas, tomaremos mejores decisiones y manejaremos mejor nuestros propios asuntos. Estos elementos son motores de la prosperidad.
Un efecto relevante es el que tiene la Ocde sobre la calidad de la discusión pública de un país miembro. Las comparaciones que realiza la Organización son de gran utilidad para identificar cuáles son las oportunidades de mejora y, sobre todo, moviliza a la opinión pública a favor de una u otra decisión. Ningún país miembro puede sustraerse de la presión que significa estar siendo monitoreado y comparado con los mejores, y ningún gobierno quiere ser calificado como el peor alumno de la clase por parte de un evaluador riguroso y objetivo. Las mediciones, en sí mismas, ayudan a mejorar las políticas públicas.(…)
Pocos países han tenido problemas de reputación tan grandes como Colombia. La realidad de un país pujante y vigoroso ha chocado permanentemente con la percepción negativa, especialmente en el exterior. Por eso, para Colombia era más importante que para muchos otros países pertenecer a esta organización y cambiar la lectura de un ‘Estado fallido’ por otra más balanceada que refleje también las enormes fortalezas que tenemos como nación.
No se trata de ignorar o subestimar los retos que persisten en materia de seguridad y lucha contra el narcotráfico, pero sí de lograr una visión más completa de una realidad llena de matices, en la que, sin duda, hay muchos aspectos positivos para destacar. El ingreso a la Ocde, por ejemplo, no hubiese sido posible si no tuviéramos –a pesar de las dificultades– una economía fuerte y una democracia sólida en la que se respetan las reglas de juego.
